映象新闻

在中国宪法文本中，法律一词的含义是十分丰富的，有的时候是作为法律整体形式来出现的，有的时候仅仅是以国家法律形式出现的。

1789年至今，美国国会议员共计提出一万多条修正案草案，其中仅有三十三条经国会两院通过后交由各州批准。[9] 这一段话无疑确证了：最新的宪法修正文本是十届全国人大二次会议秘书处在宪法修正案通过以后编辑产生的，而不是由十届全国人大二次会议所通过的。

至于我国宪法原文及修正案在实用性方面的不足，则主要有待于从以下两个方面加以改进。[30] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日第2版。根据我国宪法学界的通说，保证宪法的稳定、维护宪法的权威应当是修宪者们采用宪法修正案的主要动因。其二，在我国的国家机构中，仅有全国人大具有修改宪法的职权，但全国人大并不出版官方公报。1999年和2004年局部修宪时，时任全国人大常委会副委员长的田纪云和王兆国先后在全国人大会议上表明了官方对宪法修正文本的认可，2004年局部修宪后，最新宪法修正文本得以与宪法原文及其修正案同时刊登于《全国人大常委会公报》上。

当然，若失效和生效的宪法条款之间的确存在互斥，我国的宪法修正案也就只需保留因更改而生效的规定了，例如，我国宪法修正案第三十条可以仅写作：地方各级人民代表大会每届任期五年。事实上，宪法草案从形成之日起就受到质疑和批评[20]，当该草案经制宪会议通过以后，个别代表还要求对其再行修订和表决。在法治框架下对地方选择性试验进行规制，要改变决定权与管理权二分以及人、财、物三分的权力划分方式，代之以权责相适应并以民众权利为导向的地方职权法定新模式，确保地方的选择性试验依法并在地方的权能范围内进行。

基于此，国务院的批复就不能为地方政府的选择性试验提供法律依据。根据法无明文规定即禁止的公权力行使理念，国务院无权授权地方政府进行选择性试验依法行政是一种组织行为，这种行为代表了国家的意志、政府的意图，同时这种行为作用的对象主要是广大公民，所以依法行政是联系政府与广大公民之间的最直接、最广泛的行为方式，尽管政府可以因之而影响公民、公民也会因之而影响政府，但政府的权威和功能决定了前者的作用往往大于后者的作用，尤其品质卓越的法治政府的行为对广大公民的守法行为具有强烈的示范作用，而严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求是促进政府走向法治、走向卓越的重要思想保证。尽管依法行政的德性要求对依法行政的指导作用是普遍的，但由于德性要求不同要素的侧重点不同，再加之我国依法行政实践的具体要求不同，所以依法行政德性要求的不同要素与依法行政基本内容的不同方面相互间的具体联系和实质影响存在差异，我们只有基于普遍而突出重点，才能更好地理解并推进依法行政取得实效。

古希腊人普遍认为，正义是人的一种主要的德性，而且正义作为人的一种德性必定是与善相关的。政府的组织德性的核心和灵魂在于德性正义，在当下中国与之相应的依法行政的德性要求突出表现为严格、规范、公正、文明。

实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。依法行政的德性要求基于政府性质和功能所蕴含和追求的信念和价值而存在，而政府是历史的、实用的，所以依法行政的德性要求是一种抽象见之于具体的政府德性的响应和表征。严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求是政府德性正义的具体体现，是法治社会主体行为必须具有的优秀品质的具体内容，对于缺乏现代法治理念和实践的我国传统的社会行为来说，是其能否适应现代法治社会发展需要的重要评价标准。现代法治政府建设的核心是推进依法行政，所以依法行政的德性要求最直接、最全面、最深刻地反映了法治政府建设的价值取向，而政府的价值取向体现了政府的善与恶、决定着政府的公信力，严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求的提倡和践行，有利于促进政府趋善避恶，彰显政府的合法性、提升政府的公信力。

尽管依法行政的德性要求对推进依法行政的指导作用具有普遍性，但具体到我国依法行政现状，合法行政要更加突出严格、程序正当要更加突出规范、合理行政要更加突出公正、诚实守信要更加突出文明，而权责一致是我国依法行政的薄弱环节和关键症结，在当下不仅要突出严格、规范，而且要突出公正、文明。合法行政和程序正当更多体现的是依法，其德性要求主要表现为严格、规范，具体到我国依法行政现状，合法行政要更加突出严格、程序正当要更加突出规范。评价作用更多的是针对既有社会价值而言的。从依法行政德性要求的角度看，突出表现为程序规范的德性要求的缺失，所以应当强化将以程序规范为主要内容的德性要求贯穿于行政程序立法和行政程序执法的全过程，真正促进程序理念的养成、推进依法行政的进程，《湖南省行政程序规定》的颁布和实施就是一个十分有益的尝试。

近年来在多个地方不时发生的暴力执法事件，已经成为整个社会关注的焦点，严重损害了政府形象，究其原因，多与行政主体缺乏诚实守信、罔顾文明执法的德性要求有直接的关系。责即责任，要求追究责任，体现行政，其离不开公正、文明的德性要求，所以权责一致在我国当下不仅要突出严格、规范的德性要求，也要突出公正、文明的德性要求，只有这样才能真正促进权责一致难题的解决，而且通过权责一致的落实去倒逼其他依法行政环节的真正实现。

法治政府建设的重点和难点在于推进和实现依法行政，而依法行政的推进和实现不仅是法律制度不断完善的过程，更是法治精神不断塑造的过程。究其原因，从依法行政德性要求的角度看，突出表现为严格依法、严格执法的德性要求的缺失，导致依法的工具性、执法的随意性成为常态思维和习惯行为。

权责一致可以说是我国依法行政中的薄弱环节和关键症结，在我国当下不仅要突出严格、规范的德性要求，也要突出公正、文明的德性要求。依法行政的基本内容主要包括以下几个方面：合法行政、程序正当、合理行政、诚实守信、权责一致。而反映严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求的法治政府建设是一个提升政府公信力的契机，因为依法行政德性要求的提倡和践行可以改进执法行为、重塑政府形象、增强政府信誉，而任何一个富有法治公信力的政府对社会都是强大的正能量辐射源，可以引导公民法治理念的形成、促进公民法治素养的提升。（四）对于诚实守信 诚实守信要求行政主体公布的信息应当全面、准确、真实。（二）对于程序正当 程序正当要求行政主体实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见。没有法律、法规、规章的规定，行政主体不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

然而在我国，到目前为止行政管理中有权无责、有责无权等权责分离的现象仍常有发生，不仅使正在兴起的行政问责的制度功能难以有效发挥，更使依法行政中合法行政、程序正当、合理行政、诚实守信等内容的实现失去有力的保障，所以这一依法行政中的薄弱环节和关键症结成为推进法治政府建设中必须优先破解的难题，提倡和践行依法行政的德性要求就是破解难题的重要途径之一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

尽管《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施已有十个年头，依法行政实践也取得了明显进步，但法治政府建设的基本目标显然还未能全面实现。三是主观性和客观性，即依法行政的德性要求总是以一种人们主观认同的政府应有的德性正义的表现形式出现，但其内容从根本上依然取决于社会生产力的发展水平和生产关系与之相适应的程度。

另一方面，针对行政对象，行政主体必须履职行政，这是依法行政的实践基础，而现代社会瞬息万变的发展景象决定了法律法规中赋予行政主体的行政自由裁量权的普遍存在甚至不断扩大，不难理解，公正、文明是最能反映行政自由裁量权自我约束内在品质的德性要求，因为行政自由裁量权意味着对行政主体自由与个性的相对放任，而这种相对放任的程度和效果除了依赖法律法规的条文约束外，另一个重要途径就是通过行政主体对公正、文明的依法行政德性要求的养成、认同和践行。随着经济社会的不断发展，不仅行政权的职能范围在逐步扩大，而且行政权的自由裁量性也愈发凸显，这就为行政权行使中的滥权和寻租提供了可能和方便，在经济快速发展和社会发生转型的我国这些现象更易产生，当前反腐倡廉形势依然严峻就是明证。

合理行政和诚实守信更多体现的是行政，其德性要求主要表现为公正、文明，具体到我国依法行政现状，合理行政要更加突出公正、诚实守信要更加突出文明。严格、规范、公正、文明的德性要求不仅贯穿于依法行政的整个过程，而且也涉及到依法行政的所有领域，即严格、规范、公正、文明的德性要求通常是以整体作用于依法行政实践的整体，不存在只需要严格、规范德性要求而不需要公正、文明德性要求的依法行政过程和领域，反之亦然。毋庸讳言，近年来政府在公民心目中公信力的提升可谓步履维艰，这与转型中政府执法为民的理念难以凸显甚至多有负面展现有重要的关系。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤去实现，{7}但由于我国政府行政素有重实体、轻程序的传统思维，行政主体往往基于行政行为目的的合法性、正当性而忽视甚至无视程序的要求和规定，导致行政程序违法在我国政府尤其是基层政府行政违法案件占据很高的比例。

行政主体违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。德性正义是在对野蛮、专制、强权和无视人权的社会观念进行彻底否定的基础上建立起来的现代社会价值理念，不仅契合了我国在传统社会向现代社会尤其是向现代法治社会转型过程中对正义的重新认识并以之指导实践的现实需要，而且契合了人类社会不断走向民主、法治、人权的发展大势，符合我国社会转型需要又超越我国社会现实存在，对我国现代法治社会的价值重塑具有引领作用，而严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求作为德性正义的具体体现将有力促进引领作用的充分发挥。

{5}Gerald M. Pops, Thomas J. Pavlak. The Case forJustice: Strengthening Decision Making and Policy in Publi-c Administration[M]．San Francisco: Jossey-Bass Inc,1991：169. {6}杨冬艳．论公共行政正义三重伦理维度的统一[J]．国家行政学院学报，2010,（2）. {7}丹宁勋爵．法律的正当程序[M]．李克强，杨百揆，刘庸安，译．法律出版社，1999: 11.   张华民，南京大学法学院博士生，南京行政学院副教授。具体实践   法治政府建设是我国社会主义法治国家建设的重要内容和关键环节，为了进一步促进法治政府建设，党的《十八大报告》明确提出到2020年我国要基本建成法治政府。

{3}所以，德性也表征为实现繁荣和产生活力的条件，与有意义的目标、高尚、个人繁荣等概念有关，它是面对困难和挑战时人的道德、意志力和体力的基础，是道德哲学家和宗教思想家推崇的个人核心特征。行政管理人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

  四、依法行政德性要求在我国的具体实践 依法行政德性要求的价值在于指导依法行政实践。{4} 依法行政本质上是一种组织行为，这里的组织从宏观上讲指的是政府，从微观上讲包括体现政府意志、履行政府职能的各级各类行政主体，可见，依法行政是一种通过各级各类行政主体来体现政府意志、履行政府职能的组织行为。因为组织德性可以通过个体或集体行为体现出来，所以政府的组织德性就可以通过各级各类行政主体的依法行政行为体现出来，换言之，政府的组织德性实质上规定了依法行政这一组织行为的内在品质。依法行政作为一种政府行为，至少包括依法和行政两个方面，而这两个方面与依法行政德性要求的关联程度是有区别的。

因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。{1}我国古人讲为政以德、物得以生谓之德，认为德是一种道德规定或要求。

（三）对于合理行政 合理行政要求行政主体实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。这就意味着政府的组织德性与行政主体的依法行政行为之间存在一种要求与被要求的逻辑关系，即政府的组织德性的存在必然产生与之相应的依法行政的德性要求，政府的组织德性是依法行政的德性要求的前提和归宿，依法行政的德性要求是政府的组织德性的响应和表征。

道德美德，即组织德性代表了什么是好的、正确的和值得培养的。尽管中国特色社会主义法律体系已基本建成，有法可依有了基本保障，但由于长期受封建专制文化和计划管制理念的影响，行政主体在依法行政实践中有法不依、执法不严的现象还相当普遍，严重阻碍了依法行政进程，当前已成为进一步推进依法行政的重点和难点。